1. INTRODUCCION.
Colombia adoptó con la Constitución Política del 91 el modelo de descentralización como fundamento para su desarrollo económico. Con éste se quería mayor autonomía para sus entidades territoriales. Por lo cual el Estado Central le transfiere recursos para promover el desarrollo en su propio territorio. Esto trajo como consecuencia que la mayoría de los entes territoriales no generaran una buena gestión fiscal dentro de su territorio ya que vivían en su mayor parte de las transferencias que el Estado central les giraba en detrimento del recaudo de impuestos dentro de su propio territorio. Asimismo hubo un incremento de los gastos de funcionamiento para cumplir con las actividades propias de éstas sin tener en cuenta la capacidad económica de los territorios, es decir, la generación de rentas propias. Por lo cual el Estado se vio en la necesidad de frenar lo anterior con la expedición de la ley 617 de 2000 para contener los gastos de funcionamiento que realizan las entidades territoriales.
Todos los años, el Departamento Nacional de Planeación publica el desempeño fiscal que realizan los municipios. Es un mandato de la misma ley 617 de 2000 que en su artículo 79 dice:
“CONTROL SOCIAL A LA GESTION PUBLICA TERRITORIAL: El Departamento Nacional de Planeación publicará en medios de amplia circulación nacional con la periodicidad que señala el reglamento y por lo menos una vez al año, los resultados de la evaluación de todas las entidades territoriales, incluidos sus órganos de control, según la metodología que establezca para tal efecto.”
El DNP ha diseñado un indicador denominado desempeño fiscal para realizarles un seguimiento a las finanzas locales de todas las entidades territoriales como son los municipios y departamentos. Dicho indicador esta conformado por seis variables a su interior, los cuales miden la gestión que realizan los respectivos mandatarios locales.
El objetivo del presente trabajo es examinar la evolución del indicador del desempeño fiscal y sus seis componentes en los municipios del departamento del Atlántico los cuales nos mostrara la gestión fiscal que realizan dichos entes en sus finanzas territoriales. A su vez se verá la gestión que han realizado las diferentes administraciones locales para mejorar dicho indicador. Por lo cual se mostrara la gestión fiscal que han hecho los diferentes alcaldes para ver como dejaron las finanzas en sus respectivos periodos para sacar conclusiones sobre su gestión.
El documento esta dividido en seis partes. La primera es la presente introducción. La segunda trata del indicador de desempeño fiscal y sus componentes. La tercera trata de las diferentes tipologías de municipios y parámetros para medir dicho indicador. La cuarta presenta los resultados de los municipios del departamento del Atlantico en comparación con los municipios de mejor desempeño fiscal. En la quinta se presentaran las conclusiones de los resultados sobre el desempeño fiscal que arrojan los municipios y por ultimo en la sexta s darán algunas recomendaciones.
2. INDICADOR DE DESEMPEÑO FISCAL.
El desempeño fiscal es un indicador sintético que reúne en su interior otros seis indicadores para evaluar la gestión fiscal. Estos indicadores son los siguientes:
a. AUTOFINANCIAMIENTO DE LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO. Este indicador mide el porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación que están destinados a gastos de funcionamiento (nomina y gastos generales). Este indicador es muy importante para la ley 617 de 2000 ya que estableció unos límites legales que las entidades territoriales, en este caso, los municipios no pueden sobrepasar. Dicha ley diseño un periodo de transición para que dichas entidades se ajustaran. Lo anterior se puede ver en el artículo 7 de la ley 617 de 2000 que dice:
“PERIODO DE TRANSICION PARA AJUSTAR LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE LOS DISTRITOS Y MUNICIPIOS. Se establece un periodo de transición a partir del año 2001, para los distritos y municipios cuyos gastos de funcionamiento superen los límites establecidos en relación con los ingresos corrientes de libre destinación de la siguiente manera:
| CATEGORIA | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 |
| ESPECIAL | 61% | 57% | 54% | 50% |
| PRIMERA | 80% | 75% | 70% | 65% |
| SEGUNDA Y TERCERA | 85% | 80% | 75% | 70% |
| CUARTA, QUINTA Y SEXTA | 95% | 90% | 85% | 80% |
La misma ley en su artículo 6 establece como límites permanentes los que señala en el año 2004. Es decir, los municipios no puede sobrepasar dichos limites porque estarían incumpliendo la ley 617 de 2000. Dicho incumplimiento es falta de gestión fiscal.
b. RESPALDO DE LA DEUDA. Este indicador es el valor comercial como proporción de los ingresos totales del ente territorial. Aquí se puede examinar la deuda comercial que tiene la entidad territorial y la capacidad para enfrentar su pago. Dicha deuda no puede supera la capacidad de pago.
c. DEPENDENCIA DE LAS TRANSFERENCIAS DE LA NACION. Este indicador nos muestra la importancia que tienen las transferencias que realiza la nación dentro de los ingresos que tiene el ente territorial. Si dicho indicar sobrepasa un 60% significa que el desarrollo territorial del ente depende en gran cuantía de los recursos que les transfiere la nación. Hay que anotar que para este indicador hay que excluir las regalías y los fondos de cofinanciación ya que son recursos no homogéneos a todas las entidades territoriales.
d. IMPORTANCIA DE LOS RECURSOS TRIBUTARIOS. Este indicador muestra la importancia que tienen los ingresos tributarios dentro de los ingresos totales. Con dicho indicador se puede ver la cantidad de recursos que genera la entidad para su propio desarrollo territorial.
e. MAGNITUD DE LA INVERSION. Aquí se puede observar cuanto del gasto total que hace la entidad territorial se dedica a la inversión. Se entiende por inversión la que se realiza para la formación bruta de capital y el gasto social para el desarrollo de la comunidad.
f. CAPACIDAD DE AHORRO. Este es un indicador de solvencia que tiene la entidad para generar excedentes propios de libre destinación los cuales se van a destinar para el pago de la deuda o realizar inversión social. Este excedente complementa las transferencias que hace la nación. Este indicador debe ser positivo.
g. INDICADOR SINTETICO DE DESEMPEÑO FISCAL. Es la reunión de los seis indicadores anteriores para clasificar las entidades territoriales de acuerdo a su gestión fiscal. Los valores de este indicador se encuentran en el intervalo de cero a cien. Los valores cercanos a cero reflejan un deficiente desempeño fiscal. En contraste, los valores cercanos a 100 significan que la entidad territorial consiguió presentar los siguientes resultados:
* Buen balance en desempeño fiscal.
* Recursos abundantes para sostener su funcionamiento.
* Acatamiento a los limites de los gastos de funcionamiento de la ley 617 de 2000.
* Suficientes recursos propios, que dan origen a una solvencia tributaria para complementarlos con los recursos de transferencias.
*. Altos niveles de inversión.
*. Importante capacidad para respaldar la deuda.
*.Creación de ahorro corriente suficiente para conseguir la solvencia financiera.
Los resultados del indicador de desempeño fiscal se puede dividir en dos tipos: uno es la situación financiera de los resultados. Aquí se deben analizar los resultados de los seis indicadores utilizados y el indicador de desempeño fiscal. Este análisis es muy utilizar ya que se pueden identificar el estado de como quedaron las finanzas territoriales en un periodo determinado. El otro es la gestión fiscal el cual se mide como la variación del indicador de desempeño en cada periodo de gobierno, es decir, se comparan la gestión fiscal en los periodos 2000-2003, 2004-2007 y como esta en el comienzo del periodo 2008-2011. En este se analizará únicamente el año 2008. Con este análisis se puede encontrar las acciones de gestión fiscal que realizan las entidades territoriales.
Para calificar el desempeño fiscal se van a utilizar las siguientes categorías que planteo el CONPES 3165 que es la siguiente:
TABLA 1
CATEGORIAS UTILIZADAS PARA CALIFICAR EL DESEMPEÑO FISCAL
| CALIFICACION DEL DESEMPEÑO | VALOR DEL INDICADOR |
| BAJO | Entre 0 y 40 |
| MEDIO | Entre 41 y 60 |
| ACEPTABLE | Entre 61 y 70 |
| ALTO | Entre 71 y 90 |
| MUY ALTO | Entre 91 y 100 |
3. TIPOLOGIA DE MUNICIPIOS DE ACUERDO SEGÚN EL DESEMPEÑO FISCAL.
El DNP conformó grupos relativamente homogéneos de acuerdo al indicador de desempeño fiscal para identificar posibles patrones de comportamiento. Para este fin se diseñaron 5 tipologías o grupos, las cuales son:
3.1 TIPOLOGIA 1. Aquí se encuentra los municipios cuyo indicador fiscal es mayor a 60. Estos son los que poseen mejores condiciones de solvencia financiera. Aquí se encuentran los municipios que generan suficientes rentas propias en relación con sus necesidades, su gasto de funcionamiento es menor o igual al límite establecido por la ley 617 de 2000, presenta suficientes niveles de inversión, genera ahorro corriente y su deuda está acorde con su capacidad de pago.
3.2 TIPOLOGIA 2. En este grupo se encuentran los municipios en donde su indicador de desempeño fiscal está entre el promedio y 60. Dichos municipios experimentan un nivel de equilibrio relativo en su balance fiscal, sin presentar un excedente que les permita sortear choques en sus finanzas.
3.3 TIPOLOGIA 3. Aquí se pueden observar los municipios con un indicador menor al promedio y mayor a 40. Las características de los municipios son las siguientes: presentan riesgos de generar déficit corrientes por la insuficiencia de recursos propios, poseen altos niveles de dependencia de las transferencias del SGP y pueden incumplir los límites establecidos en la ley 617 de 2000 con relación a los gastos de funcionamiento. Estos municipios requieren atención especial ya que pueden presentar insolvencia financiera en el largo plazo.
3.4 TIPOLOGIA 4. Estos municipios presentan un indicador fiscal menor o igual a 40. Las características de los municipios son las siguientes: presentan una baja capacidad de ahorro, tienes obstáculos para garantizar el pago de los gastos de funcionamiento, tiene una alta dependencia de las transferencias. Dichos municipios requieren una atención especial ya que no está garantizada su sostenibilidad financiera en el mediano y largo plazo.
3.5 TIPOLOGIA 5. Este grupo de municipios no reporta información a las entidades de control del Estado para realizarles un seguimiento a sus finanzas territoriales. Lo anterior es falta de gestión de sus funcionarios públicos.
Para entender la magnitud del desempeño fiscal de los municipios del departamento del Atlántico se procederá a cruzar la tipología elaborada por el DNP con la calificación que realiza el CONPES 3165 para hacerlo más exigente en cuanto a la gestión de las entidades territoriales. Se puede observar que la tipología 1 corresponde a un indicador de desempeño fiscal mayor a 60 para los municipios que realizan una excelente gestión. Sin embargo en el CONPES mencionado dicha calificación se le asigna como calificación aceptable. Lo anterior se puede ver en la tabla 1. Con lo anterior las tipologías quedaran con la siguiente calificación:
TABLA 2
TIPOLOGIA DEL ESTUDIO
| TIPOLOGIA | CALIFICACION | VALOR DEL INDICADOR |
| 1 | Muy alto | Entre 91 y 100 |
| 2 | Alto | Entre 71 y 90 |
| 3 | Aceptable | Entre 61 y 70 |
| 4 | Medio | Entre 41 y 60 |
| 5 | Bajo | Entre 0 y 40 |
